LOS CONVENIOS DE LA OIT Y LA GENTE DE MAR

una aproximación al estado del ordenamiento laboral marítimo peruano

Por José Antonio Pejovés Macedo

 Presidente del Instituto de Derecho Marítimo y de la Integración

En el Perú cerca del 95% del comercio exterior se transporta usando el modo marítimo, y dada la riqueza del mar peruano, hay una extracción pesquera muy dinámica, la cual es reconocida mundialmente. Las actividades laborales tanto en el transporte marítimo como en la pesca, integran lo que conocemos como trabajo marítimo.

Sobre la gente que hace el trabajo marítimo, y la presencia de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en la regulación de dicha actividad, tratan estos comentarios.

El estudio del trabajo marítimo puede decirse que constituye un tema fronterizo, que linda entre el Derecho laboral y el Derecho marítimo. De hecho no hay abundante la bibliografía sobre la materia. En la bibliografía de Derecho marítimo y de Derecho laboral son escasas las referencias al trabajo marítimo. Sin embargo estamos frente a un asunto de singular trascendencia, que tiene por actores a la gente de mar, sobre quienes descansa finalmente un trabajo lleno de riesgos.

La importancia que tiene la actividad desarrollada por la gente de mar en el contexto del comercio internacional, se traduce finalmente en la consolidación de los mercados y en el desarrollo económico de los países, pues la arremetida de un mundo globalizado cada vez más competitivo es ineluctable.

En este orden de ideas las ideas que esbozo vienen a colación por el hecho de la presencia de la OIT en las labores de la gente de mar. Desde la creación de este organismo de las Naciones Unidas, su participación ha tenido como norte, brindar mejores condiciones laborales en el desarrollo de actividades que tienen al mar, junto con todas sus vicisitudes como centro indirecto de trabajo.    

                                             II

Roger Jambu, -como recuerda el profesor José Domingo Ray- refiriéndose al "particularismo del Derecho Laboral Marítimo" y a las condiciones especiales del trabajo a bordo, dice que desde el punto de vista del Derecho del Trabajo, el buque puede ser definido como una fábrica que funciona sin detenerse, que su personal no puede dejar, aun fuera de las horas de trabajo, y cuya función es desplazarse a una cierta distancia de su lugar de origen.

Hay algunos elementos inherentes a la vida del personal navegante que ningún progreso técnico puede reducir, siendo así que las reglas del  Derecho Laboral terrestre, no se adaptan bien a la vida particular del marino.

El profesor Ray señala que el Derecho Laboral nace precisamente en el Derecho Marítimo y citando a Atilio Malvagni, sostiene que los tripulantes fueron los primeros obreros que tuvieron amparo legal, ya que dichas normas tuvieron por finalidad: proteger los intereses de la expedición, alentar a los hombres de mar para que salieran a navegar y mantener la disciplina a bordo[1].

Así tenemos que el régimen jurídico que gobierna la actividad laboral de la gente de mar, se configura por las condiciones especiales y los riesgos singulares generados por el fenómeno navegatorio, el cual como es conocido se desarrolla en condiciones distintas al trabajo terrestre.

                                             III

El término gente de mar comprende a la tripulación que firma el contrato de ajuste. En el contrato de ajuste a la subordinación característica de todo contrato de trabajo, se agrega: la dependencia jerárquica frente al capitán -como delegado de la autoridad y encargado del gobierno y dirección del buque- y la particularidad del trabajo a bordo del buque, la misma que impide aplicar la normativa que regula el trabajo terrestre, por las condiciones sui generis en que se desenvuelve el hecho técnico de la navegación.

El denominado contrato de ajuste, también conocido como contrato de enrolamiento o de embarque, es un contrato de características especiales, pues vincula al armador o a su representante -que en caso de la explotación de un buque mercante puede ser un agente general o marítimo- con la dotación o gente de mar. Doctrinalmente, se entiende por dotación de un buque, al conjunto de todos los individuos embarcados -de capitán a paje-, que son necesarios para la dirección del buque, maniobras y servicio del mismo; un concepto que comprende al capitán, pilotos, maquinistas, pescadores –éste último, claro, si hablamos de una embarcación pesquera-  y demás cargos a bordo. Con relación a las personas que integran la dotación, cabe diferenciar los conceptos de  oficiales y tripulación. La gente de mar en relación con un buque, también es conocida como los auxiliares dependientes del armador o naviero[2].  

 Un sector  de la doctrina sostiene que las normas referidas a estos trabajadores integran el Derecho Laboral, mientras que otros aconsejan una política legislativa de inclusión en las leyes de navegación. Como lo advertimos estamos frente a un tema fronterizo. Creo que lo pertinente sería ubicar la regulación de las actividades de la gente de mar, en una ley especial de trabajo marítimo, en atención a la particularidad que tiene esta clase de labores[3]. Esta particularidad permitiría sancionar una ley que no tendría por qué ser inconstitucional, ya que estamos frente a una actividad cuya naturaleza así lo exige, y esto se trae a colación por lo estatuido en el Artículo 103 de la Constitución Política peruana.  

En lo que concierne al trabajo pesquero,  sentencias dictadas por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, han esclarecido el panorama en relación con las normas que rigen las labores de pesca[4].  

Con el ánimo de delimitar el tema de estas reflexiones, tenemos que tanto los trabajadores pesqueros como los marinos mercantes son trabajadores marítimos en tanto son tripulantes de un buque pesquero o mercante. Y son ellos la gente de mar. Esta precisión viene por el hecho de que los trabajadores portuarios -que también están protegidos por la OIT-, también son trabajadores marítimos, pero "capean el temporal en tierra". Los trabajadores portuarios al no ser tripulantes de un buque no son gente de mar, siendo su actividad más terrestre que marítima, pero en la cual se presentan riesgos al manipular contenedores y carga peligrosa. La actividad laboral en el muelle es similar a la que prestan los  trabajadores que laboran en almacenes, depósitos, puertos secos o terminales interiores de carga, y merecen alguna protección especial por los riesgos propios de su actividad[5]. Sin embargo dicha protección, no debería significar -en el caso de los trabajadores portuarios- una vuelta a la creación de "entidades" como fue la Comisión Controladora del Trabajo Marítimo (CCTM), cuya existencia volvió a los puertos peruanos ineficientes y costosos. Lamentablemente el tema del trabajo de los estibadores es delicado y encierra pasiones políticas, que confunden a los trabajadores portuarios, y que lo único que producen es distorsionar las actividades portuarias, encareciendo los fletes y finalmente perjudicando el comercio exterior peruano, que es una verdadera fuente de trabajo y de riqueza para el país.        

                                             IV

Los tripulantes de los buques dedicados a la pesca participan de una tarea productiva que tiene como primera etapa la actividad extractiva realizada desde la embarcación pesquera mediante el empleo de las denominadas artes de pesca. Los avances en la ciencia y la tecnología ha ampliado y modificado los sistemas, agregándose a la pesca costera y de altura, la navegación de embarcaciones pesqueras con elaboración y procesamiento de congelación a bordo, así como buques factoría en los cuales se desarrolla el circuito integral de extracción, procesamiento, fileteado, congelado, y otros derivados del pescado.

Los viajes de captura o pesca, se han extendido en cuanto a su duración y se ha ampliado la gama de especialidades profesionales, apareciendo los operarios de maquinas de eviscerado, fileteado, elaboración de aceite, harina, extracción especializada de acuerdo con la naturaleza del pescado, etc.

Resulta característica fundamental de esta actividad navegatoria, el hecho de que cuando se presenta el cardumen y el Ministerio de Pesquería (MIPE) levanta la veda por recomendación del Instituto del Mar del Perú (IMARPE), hay que aprovechar la situación, no resultando por ello adecuada la aplicación de la normativa dictada para el personal navegante en general. La actividad laboral de los trabajadores pesqueros -comúnmente denominados pescadores- en buena parte se encuentra autorregulada por los usos y costumbres propios de dicha actividad, y es partiendo de esas costumbres que se podría elaborar una norma positiva que sirva para dar seguridad a las relaciones laborales entre armadores y trabajadores pesqueros.

En la actividad pesquera, desde hace muchos años se viene utilizando la remuneración conocida como a la parte o de participación en lo producido, de acuerdo a un porcentaje o proporción del producto capturado. Vieja controversia doctrinal ha sido la referencia a la existencia de subordinación del personal pesquero con el armador, ya que un sector de la doctrina cree ver entre los trabajadores pesqueros y el armador, un contrato de colaboración empresarial, en razón justamente a la tradicional forma de remuneración a la parte o de participación en lo producido.

Un caso especial con relación a los marinos mercantes es el relativo a su contratación en buques inscritos en "registros abiertos" o también denominados "registros o banderas de conveniencia". Y es que ocurre que el trabajo en esos buques no está amparado por autoridad laboral alguna, y en la práctica dichos registros abiertos adolecen de un ordenamiento laboral efectivo.

 La organización del trabajo a bordo y las relaciones jurídicas entre el armador y la tripulación -las labores de la gente de mar-, en principio se encuentra regulado por las normas laborales del Estado del Pabellón, en buen romance al ordenamiento que rige en el país del registro donde el buque está inscrito. Así está dispuesto en normas internacionales, que imponen la obligación de que los Estados ejerzan efectivamente su jurisdicción y autoridad sobre los buques que enarbolen su bandera[6]. 

 Países como Liberia, Panamá, Chipre y desde hace un tiempo Bolivia, ofrecen a los armadores este tipo de registros, muy usados actualmente para escapar de controles tributarios y sociales, y en los que también algunas veces se atenta contra la seguridad de los trabajadores al aceptar buques desclasificados, o también denominados "substandar". Tanto la Federación Internacional de Trabajadores del Transporte (ITF) como la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo (UNCTAD), han realizado estudios conducentes a paliar la proliferación de los registros abiertos. Sobre el particular cabe señalar también la labor de la OIT, concretamente mediante el Convenio 147, el mismo al que nos referiremos más adelante.

Es muy conocido, el hecho que los buques que presentan las peores condiciones de trabajo para los marinos mercantes, son los llamados "buques de bandera de conveniencia". Es así que a fin de poner en evidencia las lamentables condiciones de trabajo de muchos marinos, la ITF comenzó una campaña en contra de los buques de bandera de conveniencia.

Entre otras acciones, la ITF “armó” un buque de nombre "Global Mariner", el que completó una gira mundial el 11 de febrero de 2000. Dicha gira duró 20 meses, visitó 86 puertos de 51 países, y sirvió para mostrar al mundo las condiciones precarias del trabajo a bordo de buques legalmente desamparados. El buque recibió a bordo cerca de 750,000 visitantes, entre los que se incluía ministros de transportes y de trabajo, y todos quedaron anonadados por las condiciones que mostraban a los marinos trabajando. La exposición incluía imágenes gigantes, vídeos y softwares de computación, que mostraban relatos de la vida real de la gente de mar, en las que se puede destacar: las condiciones insalubres de trabajo, la mala alimentación, la falta de puntualidad en el pago del salario y a veces ausencia del mismo, y el abandono de la tripulación sin dinero para volver a casa.

                                           V   

La OIT como organismo especializado de Naciones Unidas, ha participado junto con otros organismos internacionales tanto intergubernamentales como privados en el proceso de unificación del Derecho Marítimo, así cabe destacar la presencia entre otros: del Comité Marítimo Internacional (CMI), de la Organización Marítima Internacional (OMI), de la Comisión de las Naciones Unidas sobre Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL), y de la UNCTAD.  

La OIT fue creada en 1919 por el Tratado de Paz de Versalles que puso fin a la Primera Guerra Mundial,  y  fue reestructurada mediante la Declaración de Filadelfia de 1944. Dependió en sus comienzos de la Sociedad de las Naciones y a partir de 1946 de las Naciones Unidas, como primer organismo especializado. Son miembros de la Organización, los estados que forman parte de las Naciones Unidas, siempre que comuniquen al director de la misma que aceptan las obligaciones que se les impone.

La OIT tiene por misión principal mejorar el bienestar económico y social de todos los trabajadores, en una manifestación de lo que conocemos como justicia social, y lógicamente su manto protector cubre también a los trabajadores cuyas actividades se relacionan con las industrias marítimas. El objetivo general de las actividades marítimas de la OIT es la promoción del progreso económico y social en el transporte marítimo y fluvial, la pesca y los puertos, especialmente en mejorar la calidad de vida y de trabajo de los trabajadores del sector.

Las normas internacionales del trabajo se establecen bajo la forma de convenciones y recomendaciones, las que son elaboradas en las conferencias internacionales del trabajo, en las que se cuenta con representación tripartita (gobiernos, empleadores y trabajadores). Las convenciones ratificadas por los estados miembros crean obligaciones para ellos; y las recomendaciones proporcionan orientación a la legislación, practicas y políticas laborales-marítimas.

En la Segunda Conferencia de la OIT realizada en Amberes en 1920, se celebró la primera reunión marítima, en la que se creó la Comisión Marítima Conjunta, la misma que interviene como órgano consultivo en la preparación de normas relativas a al gente de mar. Precisamente en 1921 se decidió que las cuestiones referentes a los navegantes  –es decir los convenios vinculados con la gente de mar- no serían aprobadas sin haber sido revisadas por la Comisión Marítima Conjunta.

La labor marítima de la OIT abarca prácticamente todos los aspectos de las condiciones de trabajo de los tripulantes empleados en buques mercantes y de pesca marítima, así como de los trabajadores portuarios.

Como lo ha señalado la OIT, el empleo de la gente de mar en régimen de subcontratación en los citados "buques de bandera de conveniencia", sumado a los frecuentes cambios en la propiedad y el registro de buques, han afectado las condiciones de vida de la gente de mar. 

El conjunto de normas internacionales. –convenios y recomendaciones- sobre las condiciones de empleo del trabajo marítimo se conocen como el Código Internacional de la Gente de Mar. Se han adoptado mas de 60, lo que muestra el lugar importante que ocupa entre las actividades de la OIT las relacionadas con los tripulantes.

El Perú ha ratificado 17 Convenios de la OIT vinculados con la gente de mar, estos son: C 8, Convenio sobre Indemnizaciones de Desempleo (Naufragio), 1920; C 9, Convenio sobre la Colocación de la Gente de Mar, 1920; C 22, Convenio sobre el Contrato de Enrolamiento de la Gente de Mar, 1926; C 23, Convenio sobre la Repatriación de la Gente de Mar, 1926; C 27, Convenio sobre la Indicación del Peso en los Fardos Transportados por Barco, 1929; C 53, Convenio sobre los Certificados de Capacidad de los Oficiales, 1936; C 55, Convenio sobre las Obligaciones del Armador en Caso de Enfermedad o Accidente de la Gente de Mar 1936; C 56, Convenio sobre el Seguro de Enfermedad de la Gente de Mar, 1936; C 58, Convenio sobre la Edad Mínima (Trabajo Marítimo), 1936; C 68, Convenio sobre la Alimentación y el Servicio de Fonda (Tripulación de Buques), 1946; C 70, Convenio sobre la Seguridad Social de la Gente de Mar, 1946; C 71, Convenio sobre las pensiones de la Gente de Mar, 1946; C 73, Convenio sobre el Examen Médico de la Gente de Mar, 1946; C 112, Convenio sobre la Edad Mínima de los Pescadores, 1959; C 113, Convenio sobre el Examen Médico de los Pescadores, 1959; y C 114, Convenio sobre el Contrato de Enrolamiento de los Pescadores, 1959.

El Convenio 147, aprobado en Ginebra el 13 de octubre de 1976, conocido como el "Superconvenio", por recoger en su articulado el espíritu de convenios o recomendaciones ya existentes que por diversos motivos no han tenido éxito, acertadamente ha sido ratificado por el Perú, mediante Decreto Supremo N° 012-2001-RE, de 14 de febrero de 2001. Este Convenio se basa en la premisa de que existen buques en los que prevalecen condiciones inferiores a las normas mínimas aceptadas internacionalmente. Buques que como se ha mencionado generalmente están inscritos en registros abiertos o banderas de conveniencia. El objetivo primordial del Convenio 147 es identificar tales buques, para conseguir que se adecuen a las normas mínimas existentes en el ámbito internacional en lo referente a seguridad, capacidad de la tripulación, horas de trabajo y dotación, regímenes de seguridad social, condiciones de empleo y de vida a bordo; a fin de garantizar la seguridad de la vida humana. El Convenio 147 reviste particular importancia por el hecho de que casi todos los acuerdos regionales entre las autoridades marítimas, para armonizar la inspección de los buques de bandera extranjera se basan en él. Hacia finales de 1997, en Europa, las autoridades marítimas llevaron a cabo una campaña de inspección concentrada de todos los buques que entraron a los puertos europeos, basada en materiales preparados por la OIT sobre algunos aspectos del Convenio 147.

José Antonio Pejovés Macedo

Presidente del Instituto de Derecho Marítimo y de la Integración.