EL CONVENIO MARPOL 73/78: UN ESTUDIO DETALLADO
por
Ministerio de Medioambiente del Reino Unido
INDICE
Resúmen Ejecutivo
I. Introducción
I.a- Situación Actual De Los Vertidos De Hidrocarburos Desde Buques
II. Protección Jurídica Del Medio Marino
1- Introducción
2- Evolución Histórica
3- Anexo I: Prevención De La Contaminación Por Crudo
4- Anexos II A VI
5- Consecuencias En Caso Incumplimiento Del MARPOL
6- El MARPOL Hoy
1- Real Decreto 1381/2002.
II.c- El Futuro De La Legislación Comunitaria
III. Marco Medioambiental: Efectos De La Contaminación Por Hidrocarburos En El Medioambiente Marino
III.b- Propiedades Y Comportamiento De Un Vertido
III.c- Efectos De Un Vertido En El Medioambiente Marino
III.d- Sistemas De Limpieza De Los Vertidos De Petróleo
1- Nuevos Avances En La Limpieza De Vertidos
IV.b- Sistemas Actuales De Vigilancia De Vertidos
1- General
2- Sistemas Aéreos De Sensores Remotos
3- Sistemas Espaciales De Sensores Remotos
4- ADN Sintético Para La Identificación Del Hidrocarburo
5- El “Eurocrude”
6- El “Nordtest Oil Spill Identification System”
7- Láser Acústico
8- Láser Fluorosensorial
9- Satélites
IV.c- Nuevos Sistemas De Control. El Ejemplo De Galicia
V. Infraestructuras Actuales Para El Convenio MARPOL
V.b- Instalaciones Recogida Y Tratamiento Residuos Oleosos
1- Puertos Del Estado
V.c- Conclusión. Buques Nodriza Para Reducir El Número De Vertidos Ilegales
VI. Anexos
b. Entrevista A D. Montero, Director DESMAR, S.A.
VII. Bibliografía
Resumen Ejecutivo
De las 5.400 millones de toneladas de mercancías que se mueven cada año en el mundo, 2.000 corresponden a crudo y productos del petróleo. En el caso de la Unión Europea, el 70% del comercio con terceros países y el 41% del comercio interior se realiza por mar. En España, el 78% de las importaciones y el 51% de las exportaciones utilizan el transporte marítimo. El coste del flete marítimo es inferior al 2% del valor en destino de las mercancías. En consecuencia, el transporte marítimo es absolutamente vital para la economía moderna.
Partiendo de esta base, es absolutamente imprescindible que se cumpla la normativa existente en transporte marítimo, y con especial incidencia en el caso de mercancías peligrosas.
El presente proyecto se refiere al Convenio MARPOL 73/78 para Prevenir la Contaminación por los Buques. El proyecto comienza haciendo una introducción sobre la gravedad de los vertidos ilegales de hidrocarburos en los mares de todo el mundo. Ya sólo en Europa, la asociación internacional Oceana estima que, en los mares europeos, por los que circulan cada año más de 1.000 millones de toneladas de hidrocarburos, se registran cerca de 3.000 vertidos ilegales de petróleo anuales.
Este proyecto analizará las consecuencias sobre el medio ambiente marino de estos vertidos, que se estima son mucho más perjudiciales que los impactos producidos por accidentes de petroleros, como el del Prestige recientemente (Fuente: Informes de la UE), y también revisará brevemente como estas infracciones afectan a las economías de los países, bien afectando al turismo cuando los vertidos llegan a las playas, bien por su degradación de la fauna y flora marinas.
Más adelante, se realizará un detallado estudio del marco jurídico del Convenio MARPOL. Aquí se describirá la evolución que ha seguido el Convenio MARPOL hasta llegar a su forma actual, y los esfuerzos que está llevando a cabo la Unión Europea y la Organización Marítima Internacional para endurecer los castigos por incumplimiento del mismo. En este capítulo también se debatirán los principales anexos del Convenio, y cómo afectan a las partes implicadas, es decir, los buques y los Puertos.
Una parte importante para asegurar que los buques no realizan vertidos ilegales es implantar un efectivo sistema de vigilancia. Este proyecto analizará los principales sistemas de control que utilizan los países para detectar vertidos – especialmente por vigilancia aérea y por satélite- y también se referirá a los métodos, que aunque no estén todavía generalizados como formas de control, están empezando a adquirir fuerza, como el sistema Eurocrude.
El siguiente capítulo se refiere a las infraestructuras que el Convenio obliga a los puertos de recepción a tener, y a cómo insuficiencias en ésta llevan a muchos buques a vaciar sus tanques y deshacerse de sus aguas sucias directamente al mar. Según Eco2site, las causas más frecuentes que impulsan a realizar descargas ilegales al mar son 1) la falta de instalaciones de recepción en los puertos, 2) retrasos importantes en la recepción de los residuos y por lo tanto demoras en el giro de los buques, 3) altos costes para el uso de las instalaciones, 4) mal estado de operación de los separadores de agua/aceite abordo y 5) falta de información de la disponibilidad de instalaciones adecuadas.
Con el objetivo de reducir el número de vertidos ilegales a los mares europeos, el presente proyecto sugiere la creación de un sistema de recogida de residuos de los barcos directamente en ruta, sin necesidad de que atraquen en los puertos y en consecuencia reducir considerablemente las demoras, y por ende costes económicos, en las que de otro modo deberían incurrir.
El proyecto propone que la empresa de recepción de residuos disponga de un “buque nodriza” cuya misión es la de recoger los residuos y aguas oleosas de los barcos mientras están navegando, de manera que no tengan que entrar en puerto, y así evitar las tasas portuarias de entrada y atraque, y evitar tener que parar el barco, con el consecuente ahorro de tiempo y dinero.
“las leyes de tierra no llegan a la republica del mar”, suele decir un marinero para referirse a ciertas actitudes que en tierra firme serían duramente castigadas pero que quedan impunes cuando se realizan en el mar. El ejemplo de libro son los “sentinazos” (limpieza ilegal de los tanques de los buques).
Según un informe de la asociación internacional Oceana, los mares europeos, por los que circulan cada año más de 1.000 millones de toneladas de hidrocarburos, registran cerca de 3.000 vertidos ilegales de petróleo anuales.
En teoría, las descargas contravienen la normativa internacional prevista en el Convenio MARPOL. En la práctica, son pocos los contaminadores que terminan siendo castigados. De hecho, según las estadísticas, el 12% de los vertidos que se producen en el mar proceden de la limpieza de tanques que se hacen en los barcos.
La aplicación de esta normativa internacional es desigual incluso en los países miembros de la UE y la consecución de pruebas para llevar a los infractores ante las autoridades competentes es especialmente compleja y requiere de medios especializados. Esta situación se ve agravada por la falta de instalaciones adecuadas para la recepción de residuos en los puertos y porque los organismos como la Organización Marítima Internacional, que debería velar por el cumplimiento de sus propias normas, no tiene instrumentos para hacerlo.
Actualmente, la UE esta debatiendo una propuesta de directiva que sancionará, incluso penalmente, a las embarcaciones que contaminen las aguas comunitarias. La propuesta de normativa fue presentada en marzo de 2003 como una iniciativa más de la Comisión, después de la catástrofe del Prestige. En ella, se incorporan al derecho comunitario las reglas internacionales sobre sustancias químicas y petroleras. Pero lo más importante de la directiva es que regula la contaminación de las aguas comunitarias por barcos que efectúen vertidos deliberadamente, o por una negligencia grave.
En nombre de la Comisión Europea, la Comisaria Loyola de Palacio ha explicado que la inclusión de las sanciones penales en la directiva responde a la voluntad de maximizar su eficacia, favoreciendo su rápida adopción.
Actualmente, las sanciones que tienen que hacer frente los barcos por vertidos ilegales pueden alcanzar elevadas cifras. El 24 de Agosto el Ministerio de Fomento impuso una fianza de 900.000 euros al carguero libanés D. M. Spiridon, acusado de realizar un vertido de once millas de largo frente a las costas gallegas limpiando sus tanques, antes de poder continuar su travesía hacia el puerto de Dover, Reino Unido. Con anterioridad al Spiridon, la última fianza impuesta a un barco por otro caso de contaminación voluntaria alcanzó los 600.000 euros. En esta ocasión, hubo que esperar a que el Kroonborg atracara en el puerto de Almería, pues en el momento del vertido no hubo pruebas suficientes para detenerlo.
Por otro lado, además de endurecer la normativa internacional para reducir los
vertidos ilegales, los puertos también deben equiparse adecuadamente. Según la
Organización de Puertos Marítimos Europeos (ESPO), una manera de fomentar el
uso de instalaciones de recepción y tratado de residuos es asegurando que los
puertos pueden dar respuesta a las necesidades de los buques sin causarle
demoras innecesarias, que pueden dar buenos servicios y que la entrega de
residuos no suponga demoras para el tramite de formalidades para los buques y
su tripulación.
Según el entender de la ESPO, dos de las tres condiciones básicas para persuadir a los buques del uso de las instalaciones de recepción de residuos se basan efectivamente en la reducción del tiempo requerido para el proceso.
Por otro lado, los vertidos se concentran mayoritariamente en las principales vías de navegación, y causan daños significativos en las playas, bancos de peces, mariscos y poblaciones de aves. En Agosto de 2003, un vertido supuso cerrar 4 playas de la provincia de Pontevedra, con los consecuentes costes derivados para el sector turístico, así como para los bancos de peces que suelen utilizar las zonas costeras para la cría, y el marisqueo.
Las costas españolas se encuentras en las principales vías de comercio de hidrocarburos del mundo, pero no existe un sistema de vigilancia que pueda controlar e identificar a los buques que realizan vertidos ilegales en sus aguas.
Aunque los accidentes de petroleros atraen la atención internacional, no constituyen una fuente importante de contaminación por hidrocarburos en los mares, excepto en el lugar donde se produce el accidente. Sin embargo, la cantidad total de hidrocarburos procedentes de vertidos por limpieza de tanques y operaciones de barcos es mucho mayor, y mucho más persistente en el largo plazo. Se estima que mientras que los vertidos por accidentes ascienden a unos 37 millones de galones anuales en todo el mundo, los vertidos por operaciones rutinarias superan los 137 millones de galones anuales[i]
Los petroleros y otros buques realizan vertidos ilegales de hidrocarburos principalmente a través de tres maneras diferentes:
a) Mezclas oleosas en aguas de lastre (principalmente de petroleros)
b) Mezclas oleosas resultantes de limpieza de las bodegas, vertidas directamente al mar, procedentes de cargueros
c) Mezclas oleosas de fuel, procedentes de la sala de máquinas y las sentinas (desde todo tipo de buques)
I.a- Situación actual de vertidos de hidrocarburos desde buques
En nuestras sociedades el petróleo y sus derivados son imprescindibles como fuente de energía y para la fabricación de múltiples productos de la industria química, farmacéutica, alimenticia, etc.
Por otro lado, alrededor del 0,1 al 0,2% de la producción mundial de petróleo acaba vertido al mar. El porcentaje puede parecer no muy grande pero son casi 3 millones de toneladas las que acaban contaminando las aguas cada año, provocando daños en el ecosistema marino.
La mayor parte del petróleo se usa en lugares muy alejados de sus puntos de extracción por lo que debe ser transportado por petroleros u oleoductos a lo largo de muchos kilómetros, lo que provoca espectaculares accidentes de vez en cuando. Estas fuentes de contaminación son las más conocidas y tienen importantes repercusiones ambientales, pero la mayor parte del petróleo vertido procede de tierra, de desperdicios domésticos, automóviles y gasolineras, refinerías, industrias, etc.
Se han ensayado distintas técnicas para limitar o limpiar los vertidos del petróleo. Pronto se comenzaron a usar detergentes y otros productos, pero en el accidente del Torrey Canyon se comprobó que los productos de limpieza utilizados habían causado más daño ecológico que el propio petróleo vertido. Actualmente se emplean productos de limpieza menos dañinos y diferentes técnicas y maquinarias, como barreras flotantes, sistemas de recogida, etc., que en algunos casos pueden ser bastante eficaces, aunque no son la solución definitiva. Evitar la contaminación es la única solución verdaderamente aceptable.
No es fácil calcular la cantidad y el origen de petróleo que llega al mar y, de hecho, sólo disponemos de valores poco exactos. Valores estimados según diversos estudios son:
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Año |
Toneladas vertidas |
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1973 |
6.110.000 |
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1979 |
4.670.000 |
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1981 |
3.570.000 |
|
1983 |
3.200.000 |
|
1985/1989 |
2.400.000 |
Entre los estudios que se han hecho destacan los de la National Academy of Sciences de los EEUU. Publicó su primer informe en 1975 (datos correspondientes al año 1973) y posteriormente otro en 1985 (con algunas cifras completadas en 1989). Con datos extraídos de estos informes, y de otras fuentes, se puede resumir que la cifra global de petróleo que llega al mar cada año es de unos 3.000.000 toneladas métricas (rango posible entre 1.7 y 8.8 millones de toneladas), y la procedencia de este petróleo vertido al mar sería:
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Por causas naturales |
10% |
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Desde tierra |
64% (de ellas un 15% a un 30% por aire ) |
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Por funcionamiento de petroleros |
7% |
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Por accidentes |
5% |
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Por explotaciones petróleo en mar |
2% |
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Por otros buques |
12% |
Esta tabla muestra que el 19% de los vertidos por hidrocarburos proceden de buques (7% por funcionamiento de petroleros y 12% por otros buques), lo que actualmente corresponde a entre 666.000 y mas de 2,5 millones de toneladas. De estas, unas 280.000 corresponden a combustibles y aceites de buques no petroleros.
Anualmente se producen unos 300 accidentes en buques petroleros provocando el vertido de entre 240.000 y 960.000 toneladas de hidrocarburos.
II.- PROTECCIÓN JURÍDICA DEL MEDIO MARINO
1- Introducción.
El Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques, también llamado Convenio MARPOL, es el instrumento jurídico internacional encargado de prevenir la contaminación del medio marino producida por buques ya sea en el normal transcurso de sus actividades económicas o por accidentes marítimos.
Su redactado actual comprende los tratados adoptados en 1973 y 1978 junto a una serie de protocolos adoptados posteriormente a fin de adaptar jurídicamente la nueva realidad socioeconómica en el sector del transporte marítimo de mercancías siempre bajo el auspicio de la Organización Marítima Internacional, OMI, con sede en Londres.
El primer MARPOL, adoptado el 2 de noviembre de 1973, cubría la contaminación producida por aceites, productos químicos, substancias peligrosas y desechos. El Protocolo de 1978 se adoptó en febrero de ese año como respuesta a una serie de accidentes producidos entre los años 1976 y 1977, y terminó por absorber el redactado original de modo que hoy se refiere técnicamente a la combinación de ambos instrumentos con el nombre de Convención Internacional para la Prevención de la Contaminación Marina producida por Buques de 1973 modificada por el Protocolo de 1978 (en adelante ‘la Convención).
La Convención comprende una serie de reglas que tienden a prevenir a la vez que minimizar la contaminación de buques incluyendo seis diferenciados anexos: primero, reglas para la prevención de contaminación producida por aceites; segundo, reglas para el control de la contaminación por sustancias líquidas contaminantes a granel; tercero, prevención de contaminación por sustancias peligrosas transportadas por mar; cuarto, prevención de contaminación por ‘sewage’ de buques; quinto, prevención de contaminación por desechos de buques y sexto, prevención de contaminación del aire producida por buques, no estando éste último aun en vigor. Parece interesante resaltar en este punto que la Convención sólo establece como obligatorio para los Estados Parte el aceptar los dos primeros anexos, dejando la aplicación de los restantes a la libre elección de los mismos[ii].
2- Evolución histórica.
El camino que ha seguido la comunidad internacional hasta la adopción de la Convención ha sido largo y lleno de incidencias. Fue en la primera mitad del siglo XX cuando se reconoció por primera vez que la contaminación por derrame de aceites al mar era un problema grave que debía resolverse cuanto antes. Prueba de ello son las numerosas medidas jurídicas adoptadas por gran número de países que a nivel nacional trataban de proteger sus aguas territoriales antes de los años cincuenta. Fue el Reino Unido quien tomó la batuta internacional para poner de acuerdo al mayor número de países posible y adoptar la llamada OILPOL de 1954, o Convención Internacional para la Prevención de la Contaminación Marítima producida por vertido de Crudo.
Este primer paso se vio insuficiente ante el accidente del petrolero Torrey Canyon, cuando en el año 1967 embarrancó al adentrarse en el Canal de la Mancha vertiendo nada menos que 120.000 toneladas de crudo en el que fue el mayor vertido jamás producido. Este accidente hizo que la OMI retomara con más fuerza su cometido de prevenir la contaminación del medio marino por medio de la adopción, seis años después, de la Convención de 1973.
Con todo, el éxito de la OMI no fue correspondido en la realidad práctica. Eran necesarios quince países, que representasen en conjunto más del cincuenta por ciento de la flota mundial, para que la Convención entrase en vigor. En 1976 tan sólo se habían recibido las ratificaciones de Jordania, Kenya y Túnez, representando entre las tres menos de un uno por ciento de la flota mundial[iii]. Quedaba claro pues que la Convención jamás iba a entrar en vigor a pesar de su reconocida importancia para la protección del medio marino.
La reacción de la OMI llegó en el año 1978, cuando en el mes de febrero celebró la Conferencia para la Seguridad de los Petroleros y Prevención de la Contaminación. Llegando incluso a incluir normativa relativa a la construcción de grandes petroleros, ésta Conferencia permitía a los Estados Parte ratificar el primer Anexo de la Convención de 1973 sin necesidad de suscribir el segundo Anexo hasta pasados tres años de su entrada en vigor, lo cual daba margen suficiente a los Estados para adoptar las medidas técnicas y económicas necesarias, sobreponiéndose así a la mayor traba que los mismos encontraban para suscribir la Convención. De este modo, la Convención entró en vigor el dos de octubre de 1983.
3- Anexo I: Prevención de la contaminación por crudo.
Este primer Anexo de la Convención permite el derrame de aceites por el transcurso normal de las operaciones del buque en tres casos: primero, la cantidad vertida no puede superar un 1/15,000 parte de la capacidad total de carga del petrolero; segundo, la cantidad vertida no puede exceder los sesenta litros por milla navegada y, tercero, ningún vertido podrá llevarse a cabo a menos de cincuenta millas náuticas de la costa más cercana.
Es importante resaltar que la Convención de 1973 ha adoptado en éste Anexo el sistema llamado ‘load on top’, el cual debe usarse para los viajes ‘de vacío’ o ‘de lastre’ en los que los petroleros bien regresan con sus tanques vacíos a su puerto base bien se dirigen al puerto o punto de carga en busca de nueva mercancía. Este sistema establece lo siguiente: un petrolero, en su viaje ‘de lastre’ (una vez vaciados sus tanques en destino), llena los tanques sucios con agua[iv]. Otros tanques son limpiados en puerto y son llenados con agua, que en este caso será limpia. El remanente de los tanques limpiados es llevado a un tanque especial previsto para tal propósito. Pasados unos días, el agua usada como lastre en los tanques sucios se asenta en el fondo del tanque de modo que el remanente de crudo emerge a la cima del tanque. El agua que ha quedado en el fondo es decantada, y tras varias repeticiones del decantado y poso del agua en el fondo, el nuevo cargamento de crudo es cargado sobre el crudo remanente, y de ahí el termino ‘load on top’ o ‘carga encima’.
Una introducción importante de la Convención de 1973 es el incluir una serie de zonas marinas en las que, por su especial vulnerabilidad a la contaminación, queda estrictamente prohibido el vertido de aceites por pequeño que éste sea. Dichas zonas incluyen el Mar Mediterráneo, el Mar Negro, el Mar Báltico, el Mar Rojo y todos los Golfos de la costa del planeta. En este sentido, los petroleros que trabajen en estas zonas están obligados a contar con facilidades que permitan ejercer el sistema ‘load on top’ así como el disponer de medios necesarios para llevar a cabo descarga controlada de crudo en las instalaciones previstas a tal efecto en tierra.
El Protocolo de 1978 introdujo una serie de cambios a éste primer Anexo de la Convención. Entre ellas es de destacar la obligatoriedad de instalar tanques de lastre en buques tanque de más de 20.000 toneladas (siendo este tonelaje de más de 70.000 en la Convención). Así mismo, el Protocolo llega a regular la ubicación de estos tanques en un lugar ‘pertinente’ dentro de la distribución del buque, de modo que no sirvan además para proteger los tanques principales en caso de colisión o embarrancamiento.
4- Anexos II a VI.
El Resto de Anexos de la Convención de encargan de regular las siguientes materias:
- Anexo II: Control de la contaminación producida por sustancias liquidas nocivas.
- Anexo III: Prevención de la contaminación producida por sustancias peligrosas
- Anexo IV: Prevención de la polución por ‘sewage’
- Anexo V: Prevención de la contaminación por desechos y basuras
- Anexo VI: Prevención de la contaminación del aire producida por los buques.
Es importante resaltar que, de todos ellos, únicamente el segundo anexo es de obligatoria suscripción por parte de los Estados Miembros, ya que la adopción del resto son dejados a la libre elección de los mismos.
5- Consecuencias en caso de incumplimiento del MARPOL.
Qué ocurre pues en caso de que un buque haga caso omiso de las disposiciones previstas en el MARPOL? Si un buque viola lo previsto por el MARPOL dentro de la jurisdicción[v] de un Estado Parte, se puede aplicar la pena prevista bien por la ley de ese Estado Parte, bien por la ley del Estado cuyo pabellón enarbola el buque en cuestión.
Los certificados de navegabilidad del buque deben ser puestos en tela de juicio. De este modo, si hay indicios que lleven a concluir que el buque en cuestión o sus aparejos de navegación no se corresponden con lo exigido para la obtención del certificado internacional de navegabilidad, o si, directamente, el buque no dispone de certificado de navegabilidad alguno, la autoridad que lleve a cabo la inspección (una autoridad portuaria, por ejemplo) puede detener al buque hasta que éste no haya tomado las medidas necesarias que garanticen la protección del medio marino.
6- El MARPOL hoy.
Desde que la primera convención entró en vigor, se han llevado a cabo nada menos que 20 modificaciones del texto original, para con ello actualizar contenido ya desfasado debido a los avances técnicos así como cubrir nuevas necesidades no previstas por ser las mismas inexistentes en el momento de redactar la Convención.
El MARPOL ha servido como marco de referencia para los distintos Estados a la hora de desarrollar su propia legislación en materia de protección del medio marino y aun a día de hoy sigue siendo el instrumento jurídico internacional por excelencia en la materia. Países como España han tenido una notable actividad legislativa para moldear el MARPOL y adaptarlo así a las necesidades costeras de nuestro país. Partiendo pues de lo establecido en la Convención de 1973 y los subsiguientes Anexos y posteriores modificaciones, España ha sabido aprovechar su calidad de Estado ribereño y proteger los casi 4.000 kilómetros de costa por medio de varios instrumentos legislativos nacionales que a continuación veremos.
Son 18 las normas nacionales que se aplican en España en materia de seguridad marítima y contaminación del medio marino[vi], siendo 15 las normas internacionales de aplicación en nuestro país. De todas ellas, y para lo que a los mejores intereses de nuestro proyecto acontece, nos centraremos en el Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, sobre instalaciones portuarias de recepción de desechos generados por los buques y residuos de carga.
1- Real Decreto 1381/2002.
Este Real Decreto se aprobó siguiendo las pautas de la Directiva 200/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de Noviembre de 2000. Su texto debe interpretarse de un modo amplio, puesto que se entiende cubre el tratamiento de cualquier tipo de residuo a la vez que es de aplicación tanto a aquellos espacios portuarios que dependen directamente del Gobierno Central (entiéndase, Puertos del Estado) como aquellos que dependen de las comunidades autónomas (tales como Ports de la Generalitat en Catalunya).
Con todo, podemos decir que este Real Decreto contiene una limitación clave en cuanto a su ámbito de aplicación. Y es que tal como de dispone en su artículo tercero, se aplicará a todos aquellos buques ‘que hagan escala o presten servicio en un puerto español’, excluidos los buques de guerra y aquellos de cualquier otro estado que cumplan servicios gubernamentales. Esto significa que las autoridades españolas no podrán exigir el cumplimiento de nuestra legislación a aquellos buques que simplemente ejerzan su derecho de paso inocente por las aguas de nuestro país. En este sentido, el establecer una empresa como la pretendida por el presente proyecto podría ayudar en gran medida a que esos buques que no hagan escala en un puerto español evitaran el realizar descargas ilegales a mar abierto.
El Real Decreto pasa a continuación a detallar cuáles son los requisitos que deben cumplir las instalaciones receptoras:
1.- Deben ejercer sus funciones de recepción sin causar demoras innecesarias
2.- Deben estar capacitadas para recibir el tipo y las cantidades de desechos generados por los buques
3.- La entidad gestora del puerto en cuestión actuará como garante de la prestación de éste servicio, y
4.- Deben obtener un certificado de aptitud expedido por la Dirección General de la Marina Mercante (incluido en el Anexo IV del Real Decreto)
Por lo que a los intereses de este proyecto concierne, es interesante el destacar el concepto de ‘demoras innecesarias’. No queda claro en el texto legislativo si por evitar demoras innecesarias se da por sentado que un buque deberá incurrir en demoras necesariamente si quiere deshacerse legalmente de los residuos acumulados en sus tanques, bodegas y sentinas. De ser así, no es de extrañar que todo operador de buque evite en todo lo posible el llevar a cabo dichas descargas en estas instalaciones portuarias, puesto que la carga económica de dicha operación es más que considerable.
Con todo, si entendemos que por realizar las descargas un buque debe necesariamente incurrir en demoras[vii], el texto legislativo de éste Real Decreto no deja de constatar la necesidad de crear un nuevo concepto de ‘entidad receptora’ como el que propone este proyecto que permita reducir casi hasta la inexistencia el producir demoras a los buques.
Acto seguido prosigue nuestro Real Decreto apuntando unas normas de administración y gestión mínimas a seguir por parte de las entidades portuarias receptoras. Entre ellas destacan la obligatoriedad de registrar todas las recepciones realizadas, dejando constancia de fecha, hora, nombre del buque, etc.; que dicho registro deberá constar en un libro autorizado por la autoridad gestora del puerto en cuestión, que dicho registro será de pública y libre consulta por parte de las autoridades competentes y que las reclamaciones por una supuesta deficiencia al servicio prestado deberán realizarse ante esa misma autoridad gestora del puerto.
El Artículo quinto del Real Decreto establece como debe un puerto organizar y planear la recepción y manipulación de desechos. Establece que será la entidad gestora del puerto la que deberá elaborar un plan de acción cuya duración será máxime de tres años y cuyo contenido deberá revisarse caso que se produzca un cambio significativo que pueda afectar el funcionamiento de ese servicio de recepción y manipulación.
No son sólo los organismos públicos tales como las autoridades portuarias las que deben jugar un papel activo conforme a este Real Decreto. Efectivamente, otros entes y individuos deben también colaborar en la correcta manipulación de los residuos. Es este el caso del capitán del buque en cuestión, quien deberá informar a la Capitanía Marítima correspondiente de su intención de entregar los residuos transportados en sus bodegas, incluso su voluntad de no hacerlo, y en el primero de los casos detallar que tipo de residuos y en que cantidades pretende el capitán entregar en el puerto de escala[viii].
La pregunta que surge en este punto versa sobre el cuando debe realizarse esa entrega de residuos. Ciertamente dicha entrega no queda al libre albedrío del capitán, o de la autoridad competente. Ello no haría más que aportar confusión, incerteza y arbitrariedad al asunto. El Real Decreto pues establece en primer lugar que el capitán del buque en cuestión está obligado a deshacerse de sus residuos cada vez que haga escala en un puerto español.
A partir de esa obligación la ley elabora una serie de excepciones, pero no deja de ser interesante que el punto de partida sea tan rotunda obligatoriedad. Capitanía Marítima puede eximir al capitán de su obligación si previa inspección considera que su buque tiene capacidad de almacenamiento suficiente capaz de absorber todos los desechos generados hasta el siguiente puerto de escala.
¿Qué ocurre si Capitanía Marítima entiende tras su inspección que el buque no posee esa capacidad suficiente de almacenaje?, ¿O que el siguiente puerto de escala no posee los medios adecuados para la recepción de residuos?, ¿O que existe un riesgo por tanto de que los mismos sean vertidos en el mar? En estos tres supuestos el Real Decreto autoriza a la Capitanía Marítima a obligar al capitán a llevar a cabo la entrega de los residuos de su buque en el puerto de su competencia.
El proceso de entrega finaliza con la entrega por parte de las autoridades receptoras del modelo de recibo de residuos MARPOL, incluido en este caso en el Anexo III del Real Decreto[ix].
Por último, el Real Decreto incluye, en su Artículo 13, las sanciones a aplicar por el incumplimiento de lo previsto en el mismo. El Real Decreto no prevé un sistema nuevo de sanciones, sino que se limita a remitir a lo previsto en la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, régimen este que puede incluso verse cumplimentado con las sanciones que las entidades gestoras de puertos de titularidad autonómica puedan prever al respecto.
II.c- El Futuro de la legislación comunitaria.
La Comisión Europea puso encima de la mesa, en Marzo del 2003, una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones, incluso de carácter penal, para los delitos de contaminación.
Esta propuesta es un paso más en los intentos de la Comisión de proteger el medio ambiente por medio del derecho penal[x]. Esta propuesta refleja la preocupación comunitaria por la facilidad con la que los auténticos responsables de los vertidos ilegales escapan severas consecuencias jurídicas así como la inadecuada respuesta actual que a penas impone sanciones al capitán del buque en lugar de a la compañía propietaria que da las instrucciones a éste.
La propuesta pues tiende a complementar y clarificar la reglamentación comunitaria en éste ámbito y por otro lado va a contribuir de forma efectiva a la armonización de su cumplimiento entre todos los Estamos miembros.
Sin duda alguna la gran novedad de esta propuesta legislativa es la inclusión de sanciones de carácter penal. Es bien sabido que la Comunidad no goza expresamente de competencias en el ámbito penal. Por otro lado, y para el logro de los objetivos comunitarios, sí que puede obligar a los Estados miembros a que prescriban sanciones penales. Es decir, si el derecho penal es el único medio de garantizar la aplicación efectiva de la legislación comunitaria, como en este caso se considera, se puede obligar a los Estados miembros a que creen medidas sancionadoras de carácter penal.
La propuesta consta de dos medidas distintas pero de igual importancia. En primer lugar, incorpora a la legislación comunitaria la normativa internacional sobre contaminación procedente de buques y regula pormenorizadamente su aplicación. Esta parte de la propuesta incluye aspectos nuevos importantes, especialmente la inclusión de las infracciones que hayan tenido lugar en alta mar (zonas marítimas fuera de la jurisdicción de los Estados). En segundo lugar, la Directiva propuesta establece que las infracciones de las normas sobre descargas serán delitos penales, y da orientaciones sobre el tipo de penas que deben imponerse. Ambas medidas cubren vacíos legales importantes, ya que las descargas de los buques no están hoy suficientemente reguladas por la legislación comunitaria y la legislación marítima vigente no es lo bastante disuasoria para impedir prácticas peligrosas por parte de los que intervienen en el transporte por mar de sustancias contaminantes. Asimismo, estas dos medidas van más allá del problema de la contaminación por hidrocarburos puesto que abordan delitos de contaminación de manera más general, incluida la contaminación por sustancias químicas.
¿Que constituyen pues descargas ilegales? La propuesta de Directiva utiliza en este sentido las mismas definiciones que el MARPOL 73/78, mientras que por su parte se incorporan al concepto de sustancias contaminantes las sustancias nocivas líquidas y los hidrocarburos.
La Directiva prevé la imposición de sanciones penales sólo para aquellos casos en los que la descarga haya sido deliberada o gravemente negligente. El concepto de buque es mucho más amplio de lo que prevén otras normas marítimas, intentándose con ello el abarcar el mayor número de situaciones posible. Con esa misma intención, la definición de personas sujetas a sanciones cubre una gama muy amplia de posibles infractores, que incluye tanto a personas físicas como jurídicas.
La normativa prevista en la Directiva destaca por ser de aplicación no sólo a la contaminación procedente de buques en todas las aguas costeras de la Comunidad, sino también a la que se produce en alta mar. La zona económica exclusiva queda asimismo regulada en la medida en que esté establecida como tal por un Estado miembro de acuerdo con el Derecho Internacional. La prohibición de descargas en las zonas marítimas fuera de la jurisdicción de cualquier Estado (alta mar) es un paso importante para subrayar que son inaceptables las descargas ilegales y destacar el carácter universal de este tipo de delito.
Entrando en más detalle en las previsiones sancionadoras de la Directiva, vemos que el Artículo 6 establece que el incumplimiento de la Directiva se considerará delito merecedor de una sanción penal siempre que las personas involucradas sean declaradas autoras, instigadoras o partícipes del acto, siempre que su conducta haya sido considerada deliberada o gravemente negligente. La Directiva no prevé qué tipo de condena debe aplicarse, sino que se limita a establecer que los Estados miembros están obligados a castigar penalmente estas actuaciones, ofreciéndoles una guía en cuanto a las sanciones a aplicar. Con esa misma intención, establece la Directiva que las sanciones que los Estados miembros impongan deberán ser además disuasorias, para conseguir con ello concienciar a los partícipes de la industria marítima y hacerles desistir de llevar a cabo descargas ilegales.
Haciendo de guía para los Estados miembros, la Directiva alienta a los mismos a establecer sanciones económicas muy elevadas, por pequeño que pueda en un principio considerarse el ataque al medioambiente marino[xi]. A su vez, la Comisión apunta que en aquellos casos de negligencia grave que den lugar a vertidos de hidrocarburos importantes y daños significativos tienen que ser severamente castigados, para conseguir con ello además los efectos disuasorios deseados.
Cabe destacar también que dicho Artículo incluye dentro de las personas a las que se puede hacer responsables al armador, el dueño de la carga y la sociedad de clasificación.
De modo más práctico, prevé la Directiva el establecimiento de una red transeuropea de intercambio de datos para el control del tráfico de buques (llamado SafeSeaNet), así como aprovechar los actuales trabajos para armonizar las políticas sobre persecución y procesamiento de los responsables de infracciones a las normas sobre descargas procedentes de buques, las cuales se llevan a cabo en el marco de la protección medioambiental del Mar Báltico (HELCOM)[xii] y el Mar del Norte.
Se sugiere asimismo que la Comisión, tras una serie de investigaciones financiadas por si misma, podría emprender el ‘etiquetado’ de los hidrocarburos, mediante su propio ADN, siendo este un método muy útil para relacionar un vertido con un buque determinado.
Cabrá esperar la reacción de la comunidad marítima internacional en este sentido, y por supuesto se necesitará tiempo para ver de que forma algunos de los Estados miembros acceden o no a modificar su legislación interna para abrir la puerta a las sanciones penales de las personas jurídicas, excluida en la gran mayoría de ellos. Del mismo modo tendremos que esperar a ver como afecta esta Directiva a las Sociedades de Clasificación, cuya obligación es emitir certificados de acuerdo a la normativa del país de pabellón y no al de un país tercero (la Unión Europea) por cuyas aguas el buque podría eventualmente navegar.
III. Marco medioambiental: Efectos de la contaminación por hidrocarburos en el medioambiente marino
Los diversos ecosistemas reciben petróleo e hidrocarburos, en cantidades diversas, de forma natural, desde hace millones de años. Por esto es lógico que se encuentren muchos microorganismos capaces de metabolizar el petróleo y que sea frecuente el que muchos seres vivos sean capaces de eliminar el absorbido a través de la cadena alimenticia. No parece que es muy importante la amenaza de bioacumulación del petróleo y los productos relacionados en la cadena alimenticia, aunque en algunas ocasiones, en localidades concretas, puede resultar una amenaza para la salud, incluso humana*.
Hay diferencias notables en el comportamiento de diferentes organismos ante la contaminación con petróleo. Los moluscos bivalvos (almejas, mejillones, etc.) por ejemplo, muestran muy baja capacidad de eliminación del contaminante y, aunque muchos organismos (algunos peces, por ejemplo) no sufren daños importantes con concentraciones del producto de hasta 1000 ppm, algunas larvas de peces se ven afectadas por niveles tan bajos como 1 ppm*.
Las aves y los mamíferos se ven afectados por la impregnación de sus plumas y piel por el crudo, lo que supone su muerte en muchas ocasiones porque altera su capacidad de aislamiento o les impermeabiliza.
Los daños no sólo dependen de la cantidad vertida, sino también del lugar, momento del año, tipo de petróleo, etc. Un simple vertido de limpieza de tanques de un barco -el Stylis- mató en Noruega a 30 000 aves marinas en 1981, porque fue arrastrado directamente a la zona donde estas aves tenían sus colonias.
La mayoría de las poblaciones de organismos marinos se recuperan de exposiciones a grandes cantidades de petróleo crudo en unos tres años, aunque si el petróleo es refinado o la contaminación se ha producido en un mar frío, los efectos pueden durar el doble o el triple.
III.b- Propiedades y comportamiento de un vertido en el mar
El petróleo es una compleja mezcla de cientos de componentes, la mayoría de ellos hidrocarburos. Cuando se produce un vertido de hidrocarburo liquido al mar, este es expande por la superficie para formar una delgada capa, que normalmente no supera el 0,1 mm de espesor. Esta capa oleosa, suele desplazarse siguiendo la dirección del viento, a una velocidad aproximada de entre 3 ó 4% de la del viento. Tanto la velocidad con la que la capa se expande, como el espesor de la misma, dependen de la temperatura del mar y de las características del hidrocarburo. Así, los hidrocarburos ligeros se extienden mas rápido formando una capa mas fina que los hidrocarburos pesados. De esta forma se ha comprobado que 1 m3 de petróleo puede llegar a formar, en hora y media, una mancha de 100 m de diámetro y 0,1 mm de espesor*.
Los componentes de bajo peso molecular, más tóxicos que el crudo (entre uno y dos tercios del vertido) se evaporan. El petróleo evaporado es descompuesto por fotooxidación en la atmósfera.
Del crudo que queda en el agua:
Los hidrocarburos vertidos en mar abierto u océanos suelen causar menos daño que aquellos que alcanzan la costa, o son vertidos cerca de ella. Es por esto que los factores meteorológicos son determinantes tras la aparición de un vertido, ya que el viento puede bien acercar un vertido a la costa, causando graves daños al ecosistema costero, o bien alejarlo de ella, o bien transformar el vertido en un “mousse” que puede durar semanas.
III.c- Efectos de un vertido en el medioambiente marino
El impacto de un vertido de hidrocarburos en el medioambiente marino depende en gran manera de si el vertido alcanza ecosistemas frágiles o a poblaciones de animales sensibles, o de si alcanza la costa*. Es probable que un vertido grande en el océano tenga un impacto menor que un vertido pequeño cerca de la costa o de poblaciones de aves.
Los estudios científicos realizados sobre los impactos de vertidos de hidrocarburos a causa de accidentes, muestran que dichos vertidos pueden causar grandes pérdidas medioambientales en el área directamente afectado por las altas concentraciones de hidrocarburos.
La completa recuperación natural del área tras este tipo de vertidos puede tardar entre 10 y 20 años. Es decir, que un gran vertido no suele causar, por lo general, pérdidas medioambientales irreversibles.
Sin embargo, el impacto de la acumulación de vertidos ilegales de hidrocarburos puede suponer un riesgo medioambiental mayor ya que las consecuencias de estos en el largo plazo son todavía desconocidas. Además, según los estudios científicos realizados, la mortandad de aves marinas por exposición crónica a hidrocarburos puede en algunos casos superar las muertes producidas por un vertido procedente de un accidente*.
Estudios llevados a cabo en el mar báltico muestran que los vertidos por operaciones de buques matan alrededor de 30.000 y 40.000 aves marinas, aunque en las poblaciones de aves más comunes, estas pérdidas no suelen representar un peligro en el largo plazo. Sin embargo, para las poblaciones de aves menos comunes y que normalmente viven en un espacio restringido, estos vertidos sí pueden llevar a graves problemas para su supervivencia en el largo plazo.
Otros estudios, también llevados a cabo en el mar báltico, muestran que el efecto combinado de vertidos por operaciones de buques y vertidos por hidrocarburos procedentes de operaciones en tierra puede constituir un factor determinante en la aparición de infecciones de piel y malformaciones de los peces.
Generalmente, un vertido de hidrocarburos afecta más a los animales más expuestos, pero el impacto varía de especie a especie y también depende de otras condiciones.
Uno de los impactos medioambientales de los vertidos mas documentados es la pérdida de aves marinas, que son dañadas por las propiedades físicas del hidrocarburo flotante. La razón es que muchas aves marinas pasan la mayor parte del tiempo en la superficie del mar, por lo que la probabilidad de encontrarse con capas oleosas es bastante alta. Además, en invierno, una cantidad correspondiente a media cucharada de hidrocarburo es suficiente para matar a un ave, ya que las plumas absorben el hidrocarburo y pierden su impermeabilidad, lo que conlleva a que las aves mueran por hipotermia o bien que las deje demasiado débiles como para buscar alimento y volar a otro sitio. A esto hay que añadir que las aves de ciertas especies tienen a concentrarse en grandes poblaciones en un lugar determinado.
El efecto inmediato de la exposición de petróleo en aves es la ruptura de la estructura de sus plumas. Esto reduce su habilidad de vuelo y su capacidad de impermeabilización al agua, lo que puede ocasionar hipotermia y deshidratación, limitar su habilidad para alimentarse y escapar de los predadores.
La contaminación y la ruptura del plumaje también reducen las propiedades aislantes y termorreguladores de sus plumas, aumentando la vulnerabilidad de pájaro a las temperaturas extremas. Además, el contacto directo de un pájaro con componentes del petróleo, puede producir quemaduras y absorción de elementos químicos tóxicos a través de su piel.
Los principales efectos internos como resultado de la ingestión de petróleo son, aspiración pulmonar o absorción de componentes tóxicos. Aunque visualmente son menos claros que los efectos externos, resultan igualmente peligrosos para la vida de las aves y a menudo son más difíciles de tratar.
Estas alteraciones incluyen daños al
riñón, alteración de las funciones hepáticas, pulmonías por aspiración e
irritación del intestino.
Los pájaros ingieren el petróleo al intentar limpiar su plumaje manchado. Como
resultado se produce una irritación intestinal que aumenta la deshidratación y
los desequilibrios metabólicos. También se produce anemia debido a la
oxidación de la hemoglobina que produce el crudo ingerido
Tanto los vertidos de hidrocarburos
como la contaminación marina, tienen un efecto directo en la reproducción de
las aves marinas, bien afectando el comportamiento de las aves o su hábitat,
bien afectando sus condiciones físicas que dejan al ave en unas condiciones
poco adecuadas para la reproducción. Estos efectos varían entre las diferentes
especies.
Es por esta sensibilidad de las aves marinas a los vertidos por hidrocarburos, que éstas se han convertido en el principal bio-indicador de contaminación por hidrocarburos. El bio-indicador se obtiene obteniendo la proporción de aves marinas encontradas muertas en las playas contaminadas con hidrocarburos del total de aves muertas encontradas en la playa.
Los huevos de peces y las larvas, debido a que se desarrollan cerca de la superficie, también son muy vulnerables a los componentes de hidrocarburos disueltos en la columna de agua. Sin embargo, las poblaciones de peces adultas no suelen resultar muy afectadas por los vertidos, incluso en los casos de grandes accidentes. Esto es así porque los peces adultos son capaces de detectar hidrocarburos incluso en concentraciones muy pequeñas, lo que les permite evitarlos. Sin embargo, las diferencias cuantitativas en los bancos pesqueros (debidas bien a causas naturales bien a actividades humanas como la pesca), complican el estudio de los efectos derivados de la contaminación marina por hidrocarburos.
Otro grupo afectado por los vertidos de hidrocarburos son las aves migratorias. Se ha demostrado que este tipo de aves pasa menos tiempo buscando alimentos en áreas afectada por vertidos que en playas limpias.
Finalmente, los vertidos por hidrocarburos pueden afectar a los ecosistemas marinos y costeros de otras maneras:
- Mortalidad e impactos a largo plazo en mamíferos y hábitats marinos
- Daños físicos a los hábitats marinos
- Daños a las reservas de acuacultura