Como demuestra la historia, en un lapso de tiempo no demasiado amplio, suele darse un suceso contaminante a consecuencia del siniestro de un petrolero. Por la lógica evolución de la sociedad, la demanda de crudo crece y el transporte del mismo vía marítima se efectúa en buques de dimensiones cada vez mayores, acrecentando las consecuencias devastadoras de un siniestro de esta índole.

La catástrofe medioambiental más reciente que ha castigados nuestras costas es como todos recordamos, el hundimiento en la fosa atlántica del buque Prestige. Ciertamente los daños provocados por este desastre, solo de difícil valoración, han de verse indemnizados de una u otra forma. Resulta de un gran interés analizar las últimas tendencias en el ámbito indemnizatorio internacional, actividad a la que se destina este artículo, no sin dejar antes claro que el Estado Español ha indemnizado con el 100% a la inmensa mayoría de reclamantes y que el marco que vamos a describir y analizar en consecuencia afecta únicamente al Estado Español (al haberse subrogado en la posición de los perjudicados) y a una ínfima minoría de damnificados que no han aceptado la indemnización ofrecida por el Gobierno decidiendo presentar sus reclamaciones directamente al FIDAC, en el conocimiento que las limitaciones de los fondos existentes no permiten una indemnización superior al 30% de los daños sufridos, mientras que el sistema puesto en marcha por el Estado Español garantiza el 100% de dichos daños.

La indemnización de daños ocasionados por derrames procedentes de petroleros, se rige por un régimen internacional impulsado y elaborado por la Organización Marítima Internacional (OMI). Este trabajo culminó con la creación del Convenio del Fondo 1971 y posteriormente  el de 1992, que junto al Fondo Complementario forman el Régimen Internacional de Indemnización de Daños debidos a la Contaminación por Hidrocarburos que garantiza el FIDAC. Es de rigor destacar que el FIDAC es el organismo internacional con función indemnizatoria que más dinero ha desembolsado. La siguiente gráfica nos ayuda a comprender el volumen pagos de los distintos Fondos a lo largo de los años.

La preocupación por accidentes de este tipo ha guiado la evolución del FIDAC y ha marcado la tendencia clara de incremento de cuotas de indemnización. Esta evolución se ha visto reflejada en múltiples variaciones de límites indemnizatorios, siempre a la alza así como la creación de un Fondo Complementario que tiene la función de tercer escalón indemnizatorio (1º Convenio de Responsabilidad Civil 92, 2º Fondo 92 y 3º Fondo Complementario). Este Fondo Complementario fue introducido en forma de enmienda en el Convenio del Fondo de 1992. La naturaleza de esta enmienda era un Protocolo, que fue adoptado en mayo de 2003 y entró en vigor el 3 de marzo de 2005. Por desgracian ni la creación del Fondo Complementario ni tampoco la subida de los niveles indemnizatorios que referente al CRC 92 pasa de 22 a 50 millones de euros y en lo que atañe al Fondo 92, pasa de 171 a 300 millones de euros se han podido aplicar al caso Prestige por no encontrarse en vigor ni la nueva creación ni las modificaciones mencionadas.

Antiguamente esta labor indemnizatoria encontraba su marco jurídico en el Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil por daños causados por la contaminación de las aguas del mar por hidrocarburos de 1969 (Convenio de Responsabilidad Civil 1969) como primera fase indemnizatoria y por el Convenio Internacional sobre la Constitución de un Fondo Internacional de Indemnización de Daños causados por la Contaminación de Hidrocarburos, 1971 (Convenio del Fondo 1971) como segunda. En 1992, el régimen existente hasta ese momento fue enmendado y estos textos enmendados que rigen la materia hoy en día se conocen como Convenio de Responsabilidad Civil 1992 y Convenio del Fondo 1992. Ambos entraron en vigor el 30 de Mayo de 1996. De forma transitoria, siguieron coexistiendo el Convenio del Fondo 1971 y el de 1992, hasta el 24 de Mayo de 2004, año en el que el Convenio sobre el Fondo 1971 dejó de estar en vigor al haberse reducido su número de miembros a menos de 25, creándose un Consejo Administrativo del Fondo 71 con el fin de afrontar los asuntos que no se encuentran aún liquidados. La finalidad última del Convenio del Fondo de 1992 tal y como la fue del Fondo 1971, no es otra que facilitar las indemnizaciones a las víctimas que no se ven satisfechas íntegramente después de haberse aplicado el Convenio de Responsabilidad Civil.

En resumen el funcionamiento del fondo que se aplica en el caso Prestige, se compone de dos niveles de indemnización. Por un lado la protección que otorga el Convenio de Responsabilidad Civil 92, que llega a un máximo de 22 millones de euros y por otro el Fondo 92 que ofrece 171 millones de euros no siendo uno independiente del otro, sino que el pago del primer nivel se resta del pago del segundo.  

Destacar, a modo de anécdota que el Convenio de Responsabilidad Civil, establece algo realmente excepcional que es la responsabilidad objetiva del propietario del buque en caso de contaminación sin perjuicio de una posible limitación de responsabilidad que tiene el propietario, limitación que se vincula al arqueo del buque. No obstante tal temática no se encuentra dentro del marco de artículo, pero sirve para  mostrarnos una vez más la preocupación internacional en relación a la contaminación por hidrocarburos.

A través de los Convenios sobre el Fondo de 1971 y más adelante 1992, se creó como ya hemos dicho un organismo internacional independiente, que tiene como finalidad el indemnizar los daños causados por contaminación por hidrocarburos. El Fondo Internacional de Indemnización de Daños debidos a la Contaminación por Hidrocarburos 1992 (Fondo 92), se nutre de las contribuciones de toda persona que haya recibido durante el año civil más de 150.000 toneladas de crudos de petróleo o fuel oil pesado tras su transporte marítimo en un Estado Miembro del Fondo de 1992. Las contribuciones son pagadas directamente al Fondo 92 no siendo los gobiernos responsables de estos pagos de forma alguna, a no ser que se comprometa de forma voluntaria a ello.

La sede del FIDAC se encuentra en Londres y su última reunión, fundamento de este artículo, se celebró en la sede de la OMI en Londres durante los días 17 a 21 de octubre de 2005. A esta reunión acudieron 73 delegaciones que participaron de forma activa y 9 en calidad de observadores. Debido a la amplitud de esta organización, el periodo de sesiones se dividió en distintos apartados. Contando todos ellos con la participación de la Delegación Española. Concretamente estas “subreuniones” fueron: la reunión del Comité Ejecutivo del Fondo de 1992, la Asamblea del Fondo 92, a la Asamblea del Fondo Complementario y el Consejo Administrativo del Fondo 71.

Entrando ya en materia, paso a exponer el estado de las reclamaciones Españolas relativas al siniestro del Prestige que es la siguiente:

a/ El Gobierno Español, ha presentado cinco reclamaciones por un total de 667 millones de euros, por la intervención de más de 19 ministerios. Los gastos en los que incurrieron los Ministerios de Pesca; Defensa; Fomento; Agricultura y Pesca; Medio Ambiente y Hacienda suman un 74% de estos 667 millones de euros.

b/ Otros reclamantes han presentado peticiones de cobro por una cuantía de 167 millones de euros

c/ Existen unas 2020 reclamaciones presentadas ante el Juzgado de lo penal de Corcubión que no han sido aún presentadas al Fondo 92.

d/ Con fecha 23 de septiembre de 2005 un 75% del sector pesquero afectado retiró sus reclamaciones lo que representa 13.700 personas que se han visto indemnizados por el Estado.

e/ El Gobierno Español presentarán al FIDAC 92 en un futuro próximo nuevas reclamaciones valoradas en 150 millones de euros aproximadamente.

En conclusión, estamos hablando de una reclamación por los daños causados en España por el Prestige hasta el momento, de aproximadamente 834 millones de euros, que se refieren principalmente a los costes de limpieza de costas; operaciones marítimas de lucha contra la contaminación y ayuda a los pescadores, marisqueros y sectores conexos. La extracción de hidrocarburos del pecio que fue un tema de gran interés en la última reunión del Fondo, constituye un 16% del total de las reclamaciones. Además la contaminación proveniente del Prestige también causó daños a  Francia, Portugal valoradas tal y como se expone en el cuadro siguiente.

Durante la mencionada reunión del FIDAC en Londres y teniendo siempre presente que nuestro análisis en este artículo se refiere al Prestige, destacamos dos temas de interés. Estos son:

1.- El nivel de pago y reparto de las indemnizaciones procedentes del   caso                               Prestige entre los tres países afectados.

2.- La admisibilidad por el Fondo 92 de las tareas de extracción del fuel del pecio así como todos los trabajos preparatorios y demás relacionados con esta operación.

1.- EL NIVEL DE PAGO Y REPARTO DE LAS INDEMNIZACIONES PROCEDENTES DEL CASO PRESTIGE ENTRE LOS TRES PAISES AFECTADOS.

Con el fin de poder afrontar el estudio de los cambios producidos con referencia al nivel de pago durante esta última reunión del Fondo, es necesaria una exposición de antecedentes así como una explicación de la naturaleza y la razón de ser de un nivel de pago.

Ante la provisionalidad de la cuantía total de reclamaciones, y con el fin de hacer frente al mayor número de indemnizaciones posibles, se ha decidido el marcar un porcentaje de indemnización sobre las reclamaciones existentes. Para el siniestro del Prestige, se optó por el 15% de cada reclamación. El establecer un porcentaje tan bajo, se debe a la evaluación provisional que se hizo al principio de la catástrofe. En ese momento se barajaba la cifra de 1000.000.000 de euros mientras que la cantidad disponible en el fondo 92 solo alcanza unos 150.000.000 por lo que un porcentaje más alto no permitiría afrontar todas las reclamaciones.

La decisión de fijar el nivel de pago en un 15% se tomo en la 21ª sesión del Comité Ejecutivo del Fondo 92, celebrada en mayo de 2003. Los pagos a partir de ese momento, se limitaron al mencionado porcentaje de la pérdida o el daño realmente sufrido por los reclamantes según la evaluación de los expertos contratados por el Fondo 92 y por el London Club (P&I aseguradora del buque). En la sesión celebrada en octubre de 2003 así como en la de febrero de 2004, mayo de 2004, octubre 2004, marzo 2005, no se produjo cambio alguno en este sentido. La tendencia a un aumento del nivel de pago, se vio reflejada por vez primera en la 29ª sesión del Comité Ejecutivo del Fondo 92, durante la que el Director del Fondo (Mans Jacobsson) presentó un documento en el que apoyándose en las conversaciones y negociaciones con los países afectados, se esbozaba la intención de un incremento del nivel de pago dado que la evaluación del daño o “nivel de riesgo” se calculaba ya no en 1000.000.000 de euros sino en unos 573.000.000 euros aproximadamente. Esta propuesta recibió un amplio apoyo por lo que se le encomendó al Director la tarea de presentar una propuesta detallada que sería examinada en la sesión de octubre de 2005.

Tras una reunión en Londres entre el Director del Fondo 92 y los países damnificados por el desastre en julio y septiembre 2005, vio la luz el documento alrededor del que se forjaría el consenso necesario para proceder a un incremento del nivel de pago. La propuesta en cuestión tiene cuatro elementos:

a/ Efectuar una estimación de la cuantía total probable de las reclamaciones admisibles.

b/ Realizar una revisión del nivel de pago en base a la estimación.

c/ Reparto provisional entre estados basándose en la cuantía total de las reclamaciones admisibles evaluadas hasta ese momento.

d/ La existencia de garantías por parte de los estados.

Ciñéndonos por ahora únicamente al nivel de pago, decir que tras la mencionada evaluación provisional por expertos, estos han podido hacer una idea acerca de la eventual cuantía final de las reclamaciones. Según esta estimación y como ya se hadicho la cuantía no excederá de 573. 000.000 euros. Esta cantidad es aproximadamente la mitad de la mítica cifra de 1000.000.000 de euros que se barajaba en 2003 y es esta la razón por la que se ha considerado posible subir el porcentaje de 15% al 30%. Así el Fondo 92 será capaz de afrontar el 30% de cada reclamación según la nueva previsión que se ha hecho. La cifra de 573.000.000 es lo que se conoce como “nuevo nivel de riesgo”.

Destacar que hasta el momento, el nivel de pago del Fondo 92 se había determinado siempre en base al total de las reclamaciones ya presentadas y futuras posibles y no sobre la base de una evaluación de cuantías finales admisibles y que la estimación efectuada por los expertos suma un total de 573 millones de euros entre los tres países cuando la cuantía disponible por parte del fondo es de 171,5 millones de euros.

El debate que se produjo en el seno del Comité Ejecutivo, terminó por acordar el aumento del nivel de pago a un 30%, hecho que a nivel de persona física únicamente afecta a Francia ya que España ya ha pagado las indemnizaciones y Portugal es el único reclamante en concepto de Estado soberano.

 Pasamos ahora a analizar el segundo bloque del mencionado documento que se refiere al reparto provisional de las indemnizaciones entre estados, íntimamente ligado a la obligación de prestar garantía por estos. Propuesta que resulta ser algo completamente novedoso, sin precedente alguno y que como se verá, suscitó cierta inquietud entre algunas de las delegaciones presentes. No obstante, y tras tomar nota de hechos evidentes como que la cuantía total de reclamaciones admisibles por daños en España sería mucho mayor que las de Francia y Portugal así como la continuación de la evaluación o de las decisiones de los tribunales no tendría más que un efecto menor en el reparto final entre los tres Estados, se decidió por consenso, que el reparto provisional entre los damnificados se efectuaría sobre la base de la cuantía total de las reclamaciones admisibles respecto a cada país evaluadas a 1 de septiembre de 2005 con los porcentajes siguientes:  85,90% para España; un 13,55% para Francia y un 0,55% para Portugal.

Decir que el pago provisional es de 171 millones de euros, menos la cuantía de limitación aplicable al Prestige, que asciende a 22,8 millones de euros (Depositadas en el Juzgado de primera instancia de Corcubión), es decir, aproximadamente 148,70 millones de euros a repartir en las proporciones mencionadas, porcentajes que se apoyaron ampliamente en el seno del Comité Ejecutivo. En el caso de España hablaríamos de 127.99 millones de euros (171 millones /total Fondo/ - 22 millones /CRC 92, pagado por el P&I London Club/ = 149 millones ------ 85.99% = 127.99 millones de euros)

Para poder realizar este pago provisional, se requiere, como es lógico una garantía por parte de los beneficiarios con el fin de cubrir la posibilidad de  un exceso de pago por el Fondo. Esta garantía, garantía bancaria, que es la forma escogida por el FIDAC, deberá provenir de una institución financiera que tuviera la solvencia estipuladas en las directrices internas de inversión del Fondo 92. La institución que prestará la garantía es el ICO, Instituto de Crédito Oficial. Todos estos requisitos, son idénticos con los que se aportaron para cumplir con las exigencias del pago por el fondo en 2003 de 57.500.000 euros al Gobierno Español.

El Fondo no solo se sirve de esta garantía bancaria sino que también establece que la cifra del reparto provisional, será un 90% de la cuantía disponible para la indemnización por el Fondo, es decir 115,19 millones de euros, el restante 10%, es decir 12,8 millones de euros, se podrían distribuir entre los tres estados una vez establecido el reparto final en base a las valoraciones definitivas de las reclamaciones presentadas. Hasta que no se efectúe el mencionado reparto, este 10% permanecerá en las arcas del Fondo en concepto de garantía.   

En conclusión, el Fondo 92 abonará a España (subrogada en los derechos de los damnificados), una cuantía correspondiente a la proporción determinada por el Comité Ejecutivo para  la distribución provisional por daños en España del 90% de la cuantía máxima a pagar por el Fondo 92 a España, que es un 85,99% del total de 149 millones de euros una vez restados los 22 millones correspondientes a la limitación de responsabilidad (CRC 92) que se encuentran en depósito judicial en Corcubión. Hablamos de la cantidad inicial de unos 115.000.000 de euros. A esta cantidad le tiene que ser restada la cantidad ya abonada al Gobierno Español, que serían 57.555.000 euros así como las cuantías ya abonadas por el Fondo 92 a otros reclamantes en España, 80.000 euros. Por todo ello, la cuantía a pagar por el Fondo 92 al Estado Español sería de 57.365.000 euros, cantidad que se prevé va a pagarse antes de final de año. El dinero de la limitación de responsabilidad depositado por la P&I London Club en el Juzgado de primera instancia de Corcubión (22 millones de euros), se encuentra de momento inmovilizado hasta que el juez considere opostuno.

Existieron durante el debate sendas delegaciones que expresaron su inquietud, al poder suponer el reparto provisional un precedente objeto de alegaciones en un futuro, capaz de condicionar el normal funcionamiento del Fondo. Delegaciones como Japón; Países Bajos; Alemania y Reino Unido, fueron las más insistentes a la hora de expresar sus preocupaciones. No obstante y como ya hemos anunciado no existió oposición al cambio planteado.

El Reino Unido; Japón y Australia entre otros plantearon la necesidad de informes periódicos auditados para mayor control del reparto de indemnizaciones en cada país. A esta sugerencia, el Presidente del Fondo 92, respondió que si los pagos finalmente se efectúan en Diciembre, no es posible someterlos a auditoria ya que de hacerse no sería posible presentar un informe en la siguiente sesión del FIDAC. Esta realidad fue aceptada por las delegaciones presentes. Para finalizar y con el fin de que permanezca este cambio una excepción, la delegación del Reino Unido, insistió que en el informe de la sesión constase que no se verán afectado de forma alguna los procedimientos normales de la organización.

En conclusión, los  debates referentes al aumento del nivel de pago así como lo relacionado con la novedad del reparto provisional con la consiguiente garantía, finalizaron en un rotundo éxito para los intereses del Gobierno Español, aceptándose ambos aspectos por consenso, estableciéndose, quieran o no algunas delegaciones, precedentes que cambiarán el orden indemnizatorio internacional existente.

2.-. LA COBERTURA POR EL FONDO DE LAS TAREAS DE EXTRACCIÓN DEL FUEL DEL PECIO ASÍ COMO TODOS LOS TRABAJOS PREPARATORIOS RELACIONADOS CON ESTA OPERACIÓN. 

Recordemos, que el petrolero Prestige, cuya carga inicial era de 77.972 toneladas de fuel oil pesado, se partió en dos y se hundió a 260 kilómetros al oeste de Vigo quedando la sección de proa a una profundidad de 3.500 metros y la de popa a 3.830 metros. Se estimaba que tras el siniestro, se encontraban en el interior de los tanques 13.800 toneladas de fuel, 700 de ellas en la parte de popa y 13.100 en la de proa. Con anterioridad a las labores de extracción del producto y con el fin de reducir al máximo las fugas, se procedió a las labores de sellado de las fisuras. Después de esta labor de sellado, se estima que la pérdida de fuel se había reducido a unos 20 litros diarios.

El Gobierno decidió reunir un grupo de expertos para evaluar la situación y se optó por la opción de extracción del fuel por bombeo. Tras pruebas en el Mediterráneo y en la zona del siniestro, las tareas de extracción comenzaron en mayo 2004 y se terminó en septiembre de ese mismo año.

El Gobierno de España, como era de esperar, solicitó al Comité Ejecutivo la admisibilidad de la reclamación de los costes de extracción del fuel del pecio, que ascienden a un total de 109.200.000 euros.

La pregunta base, es la de si cumple la reclamación de la operación de extracción con los requisitos de admisibilidad que prevé el convenio del FIDAC y el manual de reclamaciones de la organización.

Existen al respecto informes contradictorios, uno encargado por el Estado Español a expertos independientes de gran prestigio y otro elaborado por ITOPF (Internacional Tanker Owners Pollution Federation Limited) por orden del FIDAC. Este último informe, abogaba por la no cobertura de los mencionados gastos ya que no eran considerables ni proporcionados ni justificados por lo que no era razonable y en consecuencia no cumplían con los requisitos de admisibilidad.

Las discusiones en esta materia fueron tensas y las posturas diversas. España fue apoyada por las delegaciones de Portugal, Italia; Francia; Méjico; Dinamarca; Uruguay y  Malta entre otras.

La postura contraria, encontró respaldo en las delegaciones del Reino Unido; Japón; India; Países Bajos; Australia y Alemania entra otros.

La delegación Española, desde un primer momento, dejo claro que la cifra total se componía de diversas partidas por lo que no es comprensible un rechazo íntegro de la reclamación en base a un concepto tan ambiguo como el calificativo “razonable”. Se pretendió en definitiva, que fuesen aceptadas este tipo de reclamaciones en concepto y posteriormente si fuese necesario, se peritasen los diferentes conceptos dentro de la reclamaciones para llevarse a cabo el pago que se crea conveniente.

Apoyando la admisión de la indemnización, se plantearon razonamientos como:

a/ No se ha tenido en cuenta la cifra de indemnización de la extracción para el cálculo de la cuantía sujeta a reparto por lo que no supone su inclusión un aumento significativo de la indemnización efectiva.

b/ La necesidad de adaptación del sistema indemnizatorio a la realidad cambiante y al estado de la ciencia y la tecnología.

c/  El calificar la operación como razonable o no y por consiguiente el aceptarla o no dependerá de cada concepto particular que se encuentra en ella y jamás puede desecharse la indemnización de forma íntegra sin un previo análisis.

d/ El manual de reclamaciones, es totalmente compatible con el supuesto.

e/ De no haberse realizado la operación de extracción, se hubiesen visto afectadas de acuerdo con ambos informes las costas y el medioambiente de los países dañados. También se hubiesen visto gravemente perjudicados ecosistemas especialmente protegidos a nivel nacional e internacional como las Islas Cies.

f/ El criterio económico no puede suponer una causa de rechazo, más aún si se considera que es la primera vez que tales operaciones se realizan a tal profundidad.

Por el contrario los declaraciones hechas con el fin de desvirtuar la postura de la Delegación Española, fueron poco elaborados y de una consistencia dudosa. Países de gran peso internacional y al mismo tiempo parte del Comité Ejecutivo, se limitaron a declarar una oposición frontal basada en el coste desorbitado y la economización que hubiese supuesto la limpieza de costas en vez de la extracción directa, es decir la atención al criterio coste beneficio que según estas delegaciones es la base de una eventual racionalidad. La delegación de India, que forma parte del grupo que se opone a la cobertura económica de las operaciones de extracción, llegó a pedir un nuevo informe, elaborado por expertos nombrados de mutuo acuerdo, para que una vez finalizado se pasen a los debates de admisibilidad de la reclamación. No obstante, y en el caso de no darse este nuevo informe, debería darse preferencia al informe encargado por el FIDAC.

Finalmente, no se llegó a conclusión alguna pero los argumentos expuestos por la delegación española conseguirá neutralizar la tendencia inicial de inadmisibilidad de la reclamación por los costes de extracción del fuel del pecio del Prestige Se terminó acordando un aplazamiento de la decisión sobre la admisibilidad de la reclamación, pero encargando al Director que colaborase con el Gobierno Español en el examen de la reclamación a fin de determinar los elementos admisibles y evaluar la cuantía admisible de tales elementos con vistas a que los examine el Comité en una sesión futura.

Sin lugar a duda, la última reunión Comité Ejecutivo del Fondo 92, ha supuesto un avance en materia indemnizatoria y pone los fundamentos para cambios sustanciales como puede ser el incremento de las cifras disponibles para el pago. Este cambio es inevitable si se contempla el marco global del comercio marítimo y en concreto el transporte de hidrocarburos.

Londres a 3 de noviembre de 2005

                                                                                       Guillermo Permanyer Cuadrado